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02

2016-03

中國的電力改革何去何從

電與網(wǎng)的分與拆

　　國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長(zhǎng) 張國寶

　　2002年進(jìn)行的電力體制改革已經(jīng)過去了10年。

　　10年間，電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機(jī)容量從2001年的3.386億千瓦，增加到2011年的10.5億千瓦，2012年將突破11億千瓦，很快就要趕上美國，成為世界上電力裝機(jī)容量最大的國家；電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相連到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國聯(lián)網(wǎng)。但另一方面，對(duì)電力體制改革是否成功仍爭(zhēng)議不斷。

　　1999年我開始任國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)(下稱“國家計(jì)委”)副主任，分管能源、交通、工業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)，責(zé)任所在，有幸在時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基、國務(wù)院副總理吳邦國和國家計(jì)委主任曾培炎三位同志的直接領(lǐng)導(dǎo)下，參與了電力、民航、鐵路、電信這四個(gè)被社會(huì)認(rèn)為是壟斷性行業(yè)的改革方案設(shè)計(jì)，作為過來人、親歷者，我有責(zé)任把這段歷史記載下來。

　　發(fā)電企業(yè)：

　　“一拆五”并引入多種所有制形式

　　上世紀(jì)90年代末，相對(duì)民航和電信改革而言，要求對(duì)電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。

　　過去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)，很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個(gè)綜合性的管理部門。改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對(duì)集中和精簡(jiǎn)了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。

　　回過頭來看，這可能是我們改革進(jìn)程中一個(gè)非常重大的步驟，也是一個(gè)阻力比較大的步驟。當(dāng)時(shí)有這樣一種說法：廟里有這么多的菩薩，你光把菩薩請(qǐng)走了還會(huì)有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。你想想，那個(gè)時(shí)候涉及了幾十個(gè)部委的動(dòng)作，涉及到的人數(shù)我沒有詳細(xì)的數(shù)字，估計(jì)起碼有好幾萬人，這么大的改革，需要很大的魄力。

　　部委撤并改革后，第二步便是對(duì)一些已經(jīng)變成公司，但是又兼有行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首先就是電力、民航、鐵路和電信部門。

　　如果讓這些部門自己改自己是很難的，所以需要一個(gè)綜合部門設(shè)計(jì)改革方案。這任務(wù)落到了國家計(jì)委頭上。曾培炎同志當(dāng)時(shí)任國家計(jì)委主任，他當(dāng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，我當(dāng)副組長(zhǎng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)這四個(gè)行業(yè)都是我分管，體改辦以及被改革的幾個(gè)部門的同志也參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。

　　當(dāng)時(shí)對(duì)電力體制改革比較有共識(shí)的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司里面剝離出來放到政府部門里面去；第二個(gè)是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競(jìng)爭(zhēng)。

　　多家辦電實(shí)際上是兩個(gè)步驟：一個(gè)步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。5家可以相互競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)你的服務(wù)，根據(jù)你其他方面的能力來進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。另一個(gè)重大的步驟是，原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競(jìng)爭(zhēng)，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營(yíng)的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信等都辦了一些電廠。估計(jì)現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標(biāo)志著多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，形成了多家辦電的競(jìng)爭(zhēng)格局。

　　電網(wǎng)成改革焦點(diǎn)：

　　全國“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？

　　電力改革過程中，遇到不少難題，難題之一便是電網(wǎng)怎么辦？

　　有人提出電網(wǎng)也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的6個(gè)電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個(gè)電力大區(qū)變成六個(gè)電網(wǎng)公司。

　　但是也有人提出，就算你把它變成了6個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競(jìng)爭(zhēng)，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個(gè)區(qū)域而已，所以有人認(rèn)為這個(gè)改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國“一張網(wǎng)”。

　　電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對(duì)廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得挺心疼，難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在這樣一個(gè)有相當(dāng)規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是這些同志也不好說什么，因?yàn)樯鐣?huì)輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

　　不過，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步把“網(wǎng)”分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？

　　高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的，電力體制改革到了具體方案設(shè)計(jì)的階段，遇到了很大的難題。國家電力公司是被改的對(duì)象，比如說廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。改革是大勢(shì)所趨，但你說一點(diǎn)想法也沒有也是不可能的，這是事實(shí)。

　　當(dāng)時(shí)組織上讓我去找高嚴(yán)(時(shí)任國家電力公司總經(jīng)理)談過一次，他沒有當(dāng)著我的面說不同意或者表現(xiàn)出對(duì)改革有抵觸，但只寒暄了幾句就推說身體有病，讓別人和我談。你說他心里痛快嗎？他不會(huì)愿意電力被進(jìn)一步拆散。有這樣認(rèn)識(shí)的不只是幾個(gè)人。

　　為了形成改革共識(shí)，當(dāng)時(shí)組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗(yàn)，舉辦了很多國內(nèi)外的研討會(huì)和座談會(huì)。電網(wǎng)能不能拆開，成了當(dāng)時(shí)電力體制改革方案能不能出臺(tái)的一個(gè)焦點(diǎn)問題，社會(huì)上也很關(guān)注，大家提出了各種建議。有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。我們搞過很多大的研討會(huì)，也請(qǐng)了很多國外的咨詢機(jī)構(gòu)和能源機(jī)構(gòu)，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗(yàn)。

　　大多數(shù)的研討會(huì)我都參加了，我看研討會(huì)的模式都基本一樣，張三這么說，李四那么說。現(xiàn)在回憶起來，我覺得全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個(gè)是完全一樣的。并不是說某個(gè)模式大家公認(rèn)是最好的，每個(gè)國家都能遵循的模式是沒有的。包括西方國家，英國模式和美國的一樣嗎？英國模式和法國模式一樣嗎？日本模式和英國的一樣嗎？都不一樣。

　　當(dāng)時(shí)各種意見魚龍混雜，包括投行也紛紛來做工作，比如高盛、摩根士丹利等，他們好像很懂行，告訴你應(yīng)該如何如何，實(shí)際上他們是想以后幫助這些企業(yè)上市，更主要的是在尋找商業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益?，F(xiàn)在回想起來，某些投行只是揣摩中國領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，如果領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為“一張網(wǎng)”好，他就往“一張網(wǎng)”說，如果領(lǐng)導(dǎo)說“多張網(wǎng)”好就往“多張網(wǎng)”說，其實(shí)他們并不懂。為什么他們不懂？不是他們沒有這個(gè)知識(shí)，正如我前面說的，全世界沒有任何一個(gè)電力管理模式是完全一樣的、可以借鑒的，都是各有特色，也各有利弊。

　　江澤民總書記親自過問并要求：“compromise”

　　由于在電網(wǎng)問題上爭(zhēng)議很大，電力體制改革搞不下去，江澤民總書記也親自過問電力體制改革：為什么到現(xiàn)在還沒有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打電話給曾培炎同志，當(dāng)時(shí)我就在旁邊。

　　曾培炎同志如實(shí)報(bào)告了電力體制改革設(shè)計(jì)方案中的一些意見，實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問題上了。江總書記聽了以后，說了一句英語“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見相互妥協(xié)，再協(xié)調(diào)一下。

　　為什么后來變成了國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)？由于當(dāng)時(shí)已有從天生橋(編者注：天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市)向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。所以說后來形成的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時(shí)中國電網(wǎng)的狀況作出的決定。